Сычёв Д.С.

аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ

 

 Правовой статус органа местного самоуправления

 

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в РФ осуществляется гражданами, как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и представляют собой самостоятельную форму реализации населением своей власти (ст. 12 Конституции РФ). Их деятельность носит властный характер, и решения, принимаемые ими в пределах своей компетенции, обязательны на территории муниципального образования для всех предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и общественных объединений.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к органам местного самоуправления относит:

– выборные органы, образуемые в соответствии с названным федеральным законом, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований;

– другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Таким образом, определены две группы органов, которые отличаются по способам своего формирования: первая из них формируется на основе выборов; другая – невыборным путем, т.е. путем назначения, делегирования и т. д.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установил, что наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях является обязательным. Главный выборный орган местного самоуправления – представительный орган, который формируется в результате муниципальных выборов.

Наименование представительного органа местного самоуправления определяется в уставах муниципальных образований с учетом национальных, исторических, местных и иных  традиций. Однако при этом муниципальные образования должны ориентироваться на законы субъектов РФ о местном самоуправлении. Наименования представительных органов местного самоуправления отличаются широким разнообразием. Чаще всего используются такие наименования, как городская дума, городской совет, муниципалитет, муниципальный совет, районное собрание депутатов, собрание представителей, поселковый совет и т.п.

Численный состав представительного органа местного самоуправления указан в уставах муниципальных образований: в зависимости от территории и плотности населения муниципального образования он колеблется в пределах от 5 до 30 и более депутатов. Как правило, наименьшее число депутатов[77] имеют сельские и представительные поселковые органы местного самоуправления (5‑15 чел.), наибольшее – районные и городские (12–30 и более чел.). Так, например, в соответствии со ст. 14 Устава города Электросталь Совет депутатов состоит из 15 депутатов, избираемых по пяти многомандатным округам сроком на четыре года. Иногда законы субъектов РФ устанавливают основные критерии определения численности представительных органов.

Наличие выборных органов местного самоуправления является одним из основных признаков и обязательным условием функционирования муниципального образования. Однако кроме представительных органов местного самоуправления могут действовать и выборные должностные лица. Такие выборные должности могут быть предусмотрены уставом муниципального образования. Таким образом, муниципальному образованию предоставляется возможность выбора организационных структур местного самоуправления исходя из местных условий. Как правило, в большинстве муниципальных образований должностным лицом является глава муниципального образования, тем более, что эта должность прямо названа в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст.16).

                Глава муниципального образования обычно избирается (назначается) на срок от 2 до 4 лет, в некоторых муниципальных образованиях – до 5 лет. Конкретный срок полномочий главы муниципального образования определяется в уставе муниципального образования, но на основании законов субъектов РФ о местном самоуправлении и о выборах должностных лиц местного самоуправления. Так, например, в соответствии со ст. 17 Устава города Электросталь Глава города избирается сроком на четыре года. В одних законах субъектов РФ четко оговаривается срок полномочий глав муниципальных образований всех уровней, в других срок его полномочий  привязывается к сроку полномочий соответствующего представительного органа, в третьих указывается, что срок полномочий главы муниципального образования определяется уставами муниципальных образований самостоятельно.

Аналогично и в отношении наименований главы муниципального образования – наименование закрепляется в уставах муниципальных образований, но в соответствии с законами субъектов РФ. Однако, как и в предыдущем случае, законы субъектов РФ либо устанавливают определенные наименования глав в соответствии с уровнем муниципального образования, либо оставляют решение этого вопроса на усмотрение муниципального образования. Исходя из этого, в уставах муниципальных образований установлены самые различные наименования этого должностного лица: в городах, как правило, мэр, глава города; в районах – глава района, глава местного самоуправления; в сельских населенных пунктах – глава поселка, глава сельсовета, староста и др., что, на наш взгляд, является оправданным.

В отношении порядка выборов главы муниципального образования, согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», предусмотрено два варианта:

                1) либо он избирается непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании;

                2)    либо представительным органом местного самоуправления из своего состава.

Таким образом, именно муниципальное образование решает, каким способом оно будет избирать это должностное лицо.

Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность нового главы.

Кроме представительных органов и выборных должностных лиц  в муниципальных образованиях могут быть и другие органы и должностные лица местного самоуправления. Фактически это исполнительно-распорядительные органы. Конкретная структура, компетенция, наименования, сроки полномочий этих органов определяются в уставе муниципального образования на основе законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», не предусматривая обязательного наличия иных (помимо выборных) органов местного самоуправления и четко их не называя, предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора оптимальных организационных систем построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность в муниципальном образовании с учетом местных условий. Так, ст. 13 Устава города Электросталь определяет структуру местного самоуправления: к органам местного самоуправления помимо выборного представительного органа – Совета депутатов ­– относится исполнительно-распорядительный орган – Администрация города, руководимая Главой города, а также иные органы местного самоуправления. К иным органам местного самоуправления Устав города относит: Комитет по управлению имуществом города, Управление образования Администрации города, Управление социальной защиты населения, Финансовое управление, Отдел культуры, Отдел здравоохранения, Отдел по физической культуре, спорту и туризму.

Состав и содержание деятельности этих исполнительных органов сильно различаются в зависимости от уровня муниципального образования, от численности жителей, от географического расположения и других условий. В подавляющем большинстве муниципальных образований исполнительные органы именуются местными администрациями. Руководителем исполнительного органа местного самоуправления является глава администрации. В таком случае данное должностное лицо избирается. Если же в муниципальном образовании предусмотрены две должности – главы муниципального образования и главы местной администрации, то последний, как правило, не избирается, а назначается либо главой муниципального образования, либо представительным органом. Глава местной администрации имеет своих заместителей, которых назначает либо самостоятельно, либо с согласия представительного органа в зависимости от того, как это определено в уставе. Обычно руководитель администрации имеет первого заместителя и заместителей в сфере финансово-экономической деятельности, коммунально-бытового обслуживания, социальной защиты населения и др.

Структура и штатная численность местной администрации определяется главой местной администрации самостоятельно, а иногда утверждается представительным органом местного самоуправления. В структуру местной администрации входят различные подразделения – управления, комитеты, отделы, сектора и пр. В обязательном порядке в местной администрации образуются структурные подразделения, занимающиеся вопросами управления муниципальной собственностью, местного бюджета и местных финансов, жилищно-коммунального хозяйства, земельной, градостроительной политики и некоторые другие. В крупных муниципальных образованьях формируются и другие структурные подразделения, которые связаны с вопросами здравоохранения, образования, культуры, спорта, транспорта и связи, благоустройства территории, социальной защиты населения, потребительского рынка и услуг и т.д. Кроме того, в местной администрации обычно имеется и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и пр. Структурные подразделения исполнительного органа находятся в подчинении их единоличного руководителя – начальника управления, заведующего отделом и т.п.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлена только исключительная компетенция представительного органа, т.е. те полномочия, которые вправе осуществлять только этот орган и никакой другой. К исключительным полномочиям представительного органа относятся:

принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом (так называемых местных законов);

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

установление местных налогов и сборов;

установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Перечисленные шесть полномочий представительного органа – это минимальный, но не исчерпывающий перечень, установленный на федеральном уровне. В уставах муниципальных образований содержится более подробный перечень полномочий представительных органов.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ. Это означает, что представительный орган местного самоуправления может внести туда проект закона либо изменение в действующий закон субъекта РФ, а также проект об отмене действующего закона субъекта РФ. При этом проект закона может быть разработан по любому вопросу, находящемуся в компетенции субъекта Федерации. Принятие либо отклонение проекта оставлено на усмотрение депутатов законодательного органа субъекта РФ исходя из его целесообразности.

Срок полномочий представительного органа местного самоуправления в соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» не может составлять более 5 лет. Конкретный срок полномочий определяется в уставах муниципальных образований и в среднем составляет от 2 до 4 лет. Представительный орган местного самоуправления осуществляет свои полномочия до избрания нового представительного органа следующего созыва. В определенных случаях полномочия представительного органа местного самоуправления могут быть прекращены досрочно на основании пп. 3-8 ст. 49 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» с изменениями от 4 августа 2000 г.

Компетенция главы муниципального образования устанавливается в законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в отношении статуса главы муниципального образования сказано только, что он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. Поэтому и законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований, раскрывая это положение, закрепляют за ним самые различные полномочия, к которым относятся:

– представление муниципального образования в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, соответствующими органами иностранных государств, юридическими и физическими лицами;

– подписание с ними договоров от имени муниципального образования;

 – направление ежегодных посланий представительному органу местного самоуправления о социально-экономическом положении муниципального образования;

– периодическая публикация статистических данных: о состоянии здоровья населения, о состоянии окружающей среды муниципального образования, о состоянии законности и правопорядка на соответствующей территории;

– назначение выборов депутатов представительного органа местного самоуправления;

– внесение проектов решений в представительный орган местного самоуправления;

– организация выполнения решений представительного органа местного самоуправления;

– организация приема граждан, рассмотрение заявлений, предложений и жалоб граждан, принятие по ним решений;

– представление к награждению почетными наградами муниципального образования и присуждению почетных званий муниципального образования;

– осуществление иных полномочий.

Нередко глава муниципального образования наделяется правом вхождения в состав представительного органа и председательствования на его заседаниях. Кроме того, многие уставы муниципальных образований предоставляют право главе образования право подписания правовых актов, принимаемых представительным органом местного самоуправления. В этом случае глава муниципального образования обладает и правом вето на решения представительного органа, т.е. может отказать в подписании и возвратить акт в представительный орган. Однако вето носит, как правило, относительный (отлагательный) характер – оно может быть преодолено представительным органом при повторном рассмотрении данного акта квалифицированным большинством голосов депутатов (в отличие от абсолютного вето, которое не преодолевается, и в этом случае данный акт уже не может быть принят в представленной редакции).

В большинстве муниципальных образований глава муниципального образования соединяет свои функции с функциями главы местной администрации, одновременно осуществляя руководство ею. В ряде уставов муниципальных образований прямо указывается, что глава муниципального образования по должности является главой местной администрации. В этом случае на него возлагается ответственность за исполнительно-распорядительную деятельность, и предоставляются дополнительные полномочия, связанные с руководством исполнительными органами местного самоуправления:

– определение структуры, порядка формирования и штатной численности администрации;

– назначение на должность и освобождение от должности руководителей структурных подразделений;

– заключение контрактов с муниципальными служащими;

– распоряжение средствами местной администрации;

– разработка схемы управления отраслями хозяйства, социальной сферы и т.д..

Кроме главы муниципального образования уставами муниципальных образований могут устанавливаться и иные выборные должности – заместители глав администраций, руководители наиболее важных подразделений администрации – жилищно-коммунального хозяйства, инспекций, ревизоры и т.д.

Местная администрация осуществляет следующие полномочия:

– разрабатывает и вносит в представительный орган проекты планов и программ социально-экономического развития муниципального образования, бюджета, правил застройки данной территории;

– управляет муниципальной собственностью в порядке, установленном представительным органом;

– организует исполнение решений представительного органа;

– выступает заказчиком на выполнение работ (оказание услуг), необходимых для удовлетворения потребностей жителей;

– заключает договоры с организациями, не находящимися в муниципальной собственности, договоры о сотрудничестве в экономическом и социальном развитии муниципального образования;

– осуществляет контроль за правильностью цен и тарифов на товары, работы, услуги, реализуемые на территории муниципального образования; обеспечивает соблюдение санитарных правил;

– контролирует соблюдение правил торговли, организует рынки и ярмарки;

– осуществляет содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры и спорта;

– в рамках законодательства выдает разрешения на строительство объектов жилищного, производственного и иного назначения;

– принимает меры по улучшению жилищных и бытовых условий нуждающихся категорий граждан;

– разрабатывает и реализует программы повышения уровня занятости населения;

– организует общественные работы (по строительству дорог, зданий, благоустройству, озеленению и т.д.);

 – в рамках законодательства принимает меры, связанные с организацией и проведением спортивных и зрелищных мероприятий;

– обеспечивает охрану общественного порядка и противопожарную безопасность муниципального образования;

– осуществляет переданные государством полномочия;

– организует прием граждан и рассматривает их обращения;

– осуществляет иные полномочия.

К компетенции органов местного самоуправления в сфере обеспечения избирательных прав граждан отнесены:

регистрация (учет) избирателей;

предоставление соответствующей избирательной комиссии данных о численности избирателей, зарегистрированных на подведомственной территории;

образование избирательных участков и доведение соответствующей информации до населения;

финансирование из местного бюджета территориальной избирательной комиссии, действующей на постоянной основе;

формирование представительными органами местного самоуправления территориальных комиссий и участковых комиссий, а также окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления;

оказание содействия зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам в организации собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий, в том числе безвозмездное   предоставление помещений для проведения массовых мероприятий;

выделение специальных мест для вывешивания агитационных печатных материалов на территории каждого участка;

безвозмездное предоставление помещения для голосования.  

На практике реализуются три схемы организации структуры органов местного самоуправления из тех возможных, которые позволят федеральный закон.

В большинстве муниципальных образований реализована следующая схема структуры органов местного самоуправления: всенародно избранный глава муниципального образования возглавляет и малочисленный представительный орган, и местную администрацию.

Очевидно, что такая схема структуры органов местного самоуправления способствует концентрации местной власти в руках одного человека, что противоречит основной идее местного самоуправления.

То, что глава муниципального образования возглавляет представительный орган, по нашему мнению, является недопустимым. Пункт 5 статьи 16 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» говорит о подотчетности главы муниципального образования представительному органу.

Представляется, что в случае, если глава муниципального образования председательствует в представительном органе (как мы отмечали выше – это самая распространенная схема, в т.ч. и в городе Электросталь), то вряд ли контроль  со стороны представительных органов может быть объективным, всесторонним, а значит и эффективным.

На основании вышеизложенного, мы считаем необходимым, внести изменения в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», которые должны дать более определенные параметры структуры органов местного самоуправления.

По нашему мнению, оптимальной является та структура органов местного самоуправления, где глава муниципального образования возглавляет местную администрацию и всю деятельность по осуществлению местного самоуправления, а представительный орган имеет своего председателя, избранного из числа депутатов.

По нашему мнению, возглавлять представительный орган глава муниципального образования не должен.

Местная власть должна быть максимально приближенной к жителям, их потребностям. Представительные органы должны функционировать при высокой степени  участия населения. Численность депутатов представительного органа местного самоуправления должна быть такой, чтобы этот орган мог с наибольшей эффективностью осуществлять свою компетенцию, чтобы он был в целом независим от местной администрации.

По нашему мнению, этого можно достичь только при достаточно большой численности депутатов.

На практике в подавляющем числе муниципальных образований представительный орган малочислен, он состоит из 9-30 депутатов, причем определенной зависимости числа депутатов от численности населения в целом не просматривается. Так, слишком малочислен Совет депутатов города Электросталь в количестве 15 человек для 150-тысячного населения.

Исследователи предлагают за образец численности депутатского корпуса взять формулу, согласно которой «число депутатов должно составлять корень кубический из числа жителей муниципального образования»[78]. По этой формуле, например, город с 50-тысячным населением должен иметь 35–37 депутатов.

На основании вышеизложенного целесообразно внести изменения в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», которые четко определят пределы численного состава представительного органа в зависимости от численности населения, а конкретное количество депутатов представительного органа в каждом муниципальном образовании определялось бы уставом муниципального образования в этих пределах. Вышеуказанные предложения позволяют уменьшить дистанцированность представительных органов местного самоуправления от населения.